Derecho Administrativo
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Competencia del Consejo de Salubridad General pandemia SARS-CoV2 (COVID-19)

En los últimos días, con la evidente pandemia declarada a nivel mundial de “la enfermedad infecciosa causada por el coronavirus que se ha descubierto más recientemente” [1](COVID-19), en nuestro país, ante la inminente no declaratoria de contingencia sanitaria, como fue en el año 2009, cuando se dio el fenómeno del virus de la Influenza A1HN1, donde México, fue el origen de esa calamidad, y justo, donde más medidas se tomaron para evitar la propagación.

El Gobierno federal vigente, en cambio, ha declarado emergencia sanitaria por causa de fuerza mayor, desde el pasado 31 de marzo, esta declaratoria fue realizada, por la máxima autoridad sanitaria del país, el Consejo de Salubridad General (CSG), sin embargo, existe dudas si realmente es esta autoridad la única que puede realizar este tipo de declaraciones

Inicialmente tenemos en los artículos 4o, párrafo cuarto y 73, fracción XVI, Bases 1a., 2a. y 3a., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo siguiente:

Artículo 4o.- La mujer y el hombre son iguales ante la ley. Ésta protegerá la organización y el desarrollo de la familia.…

Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La Ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución.

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República.

1a. El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del Presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el país.

2a. En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, la Secretaría de Salud tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el presidente de la República.

3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del País.

4a….

De lo anterior, es super interesante la 3ª Base, respecto a que la autoridad sanitaria radica en el ejecutivo, y sus disposiciones deben acatarse en todo el país, toda vez que, si sé correlaciona el cuarto párrafo del artículo 4 de la carta magna, con la Ley General de Salud, tenemos lo siguiente:

Artículo 4o.- Son autoridades sanitarias:

I. El Presidente de la República;

II. El Consejo de Salubridad General;

III. La Secretaría de Salud, y

IV. Los gobiernos de las entidades federativas, incluyendo el Gobierno del Distrito Federal

La fracción IV, del Artículo 4 es muy clara dejando a los gobiernos estatales de cada entidad, integrante de la República Mexicana, la competencia en materia sanitaria, situación que logra la completa certeza jurídica en los siguientes artículos de la misma Ley General de Salud:

TITULO DECIMO OCTAVO

Medidas de Seguridad, Sanciones y Delitos

CAPÍTULO I

Medidas de Seguridad Sanitaria

Artículo 403.- Son competentes para ordenar o ejecutar medidas de seguridad, la Secretaría de Salud y los gobiernos de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias.

La participación de los municipios y de las autoridades de las comunidades indígenas estará determinada por los convenios que celebren con los gobiernos de las respectivas entidades federativas y por lo que dispongan los ordenamientos locales

Artículo 404.- Son medidas de seguridad sanitaria las siguientes:

  1. El aislamiento;
  2. La cuarentena;

VII. La suspensión de trabajos o servicios;

XIII. Las demás de índole sanitaria que determinen las autoridades sanitarias competentes, que puedan evitar que se causen o continúen causando riesgos o daños a la salud.

Son de inmediata ejecución las medidas de seguridad señaladas en el presente artículo

Tenemos entonces, que no solo el CSG, puede establecer medidas extremas de seguridad sanitaria, de inmediata ejecución -Artículo 404 Ley General de Salud-, obligatorio en todo el país, -Base 3ª de la Fracción XVI del Artículo 73 Constitucional-, sino, además los gobernadores en cada entidad federativa -Artículo 403 primer párrafo Ley General de Salud-, tienen la facultad y competencia discrecional para declarar las intervenciones señaladas.

Del mismo modo, pensando más allá, las personas titulares del poder ejecutivo de cada uno de los 2,465 municipios oficiales[2] o 16 Alcaldías de la Ciudad de México, así como de comunidades con personas de pueblos originarios, dependen de los convenios que celebren los gobiernos estatales, con la Secretaría de Salud Federal, para “declarar” alguna medida sanitaria, con lo que se tiene la inminente situación, -al estar dividido nuestro país, por corrientes políticas- que los municipios, no se “alineen” a las medidas pronunciadas por el Gobierno Federal, pudiendo declarar su propia “contingencia o emergencia” sanitaria, toda vez, que legalmente están facultados para ello, -Segundo párrafo Artículo 403 Ley General de Salud-, observándose lo manifestado en el Convenio Estatal en materia de salud.

Con lo anterior, resulta más que relevante para los litigantes en el Derecho Administrativo, buscar minuciosamente en cada convenio estatal con la secretaria de salud, verificar si se cumplió con esa parte, para que los municipios puedan intervenir, de no tenerse por escrito esa habilitación de competencia, evidentemente los titulares del ejecutivo de los municipios no cumplieran con lo señala los artículos 14 y 16 Constitucionales.

Lo anterior, es de vital importancia, ya que de existir algún acto de molestia por parte de la autoridad municipal derivado de alguna declaración de contingencia o emergencia sanitaria, los actos de molestia y privación deben, entre otros requisitos, ser emitidos por autoridad competente y cumplir las formalidades esenciales que les den eficacia jurídica, lo que significa que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello esté facultado expresándose, como parte de las formalidades esenciales, debiendo la autoridad administrativa precisar exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida, para lo cual debe citar, en su caso, el apartado, fracción, inciso o subinciso correspondiente y, si el ordenamiento no lo contiene y se trata de una norma compleja, habrá de transcribirse la parte correspondiente.

Dándose con esta pandemia algunos casos que por la emergencia de cerrar actividades las autoridades no acaten lo manifestado en el párrafo anterior, sirve para robustecer el comentario anterior, dos criterios que consideramos ya clásicos del Derecho Administrativo Positivo:

COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD

Haciendo una interpretación armónica de las garantías individuales de legalidad y seguridad jurídica que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales, se advierte que los actos de molestia y privación deben, entre otros requisitos, ser emitidos por autoridad competente y cumplir las formalidades esenciales que les den eficacia jurídica, lo que significa que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello esté facultado expresándose, como parte de las formalidades esenciales, el carácter con que se suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que otorgue tal legitimación. De lo contrario, se dejaría al afectado en estado de indefensión, ya que al no conocer el apoyo que faculte a la autoridad para emitir el acto, ni el carácter con que lo emita, es evidente que no se le otorga la oportunidad de examinar si su actuación se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, y es conforme o no a la Constitución o a la ley; para que, en su caso, esté en aptitud de alegar, además de la ilegalidad del acto, la del apoyo en que se funde la autoridad para emitirlo, pues bien puede acontecer que su actuación no se adecúe exactamente a la norma, acuerdo o decreto que invoque, o que éstos se hallen en contradicción con la ley fundamental o la secundaria.

Contradicción de tesis 29/90. Entre las sustentadas por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Tribunal (en la actualidad Primero) Colegiado del Décimo Tercer Circuito. 17 de junio de 1992. Unanimidad de dieciocho votos. Ponente: Carlos de Silva Nava. Secretario: Jorge D. Guzmán González.

COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EN EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA, DEBE SEÑALARSE CON PRECISIÓN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA Y, EN SU CASO, LA RESPECTIVA FRACCIÓN, INCISO Y SUBINCISO.

De lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia P./J. 10/94 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 77, mayo de 1994, página 12, de rubro: “COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.”, así como de las consideraciones en las cuales se sustentó dicho criterio, se desprende que la garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia de que se trate, al atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto, asegurar la prerrogativa de su defensa, ante un acto que no cumpla con los requisitos legales necesarios. En congruencia con lo anterior, resulta inconcuso que para estimar satisfecha la garantía de la debida fundamentación, que establece dicho precepto constitucional, por lo que hace a la competencia de la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia es necesario que en el documento que se contenga se invoquen las disposiciones legales, acuerdo o decreto que otorgan facultades a la autoridad emisora y, en caso de que estas normas incluyan diversos supuestos, se precisen con claridad y detalle, el apartado, la fracción o fracciones, incisos y subincisos, en que apoya su actuación; pues de no ser así, se dejaría al gobernado en estado de indefensión, toda vez que se traduciría en que éste ignorara si el proceder de la autoridad se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo por razón de materia, grado y territorio y, en consecuencia, si está o no ajustado a derecho. Esto es así, porque no es permisible abrigar en la garantía individual en cuestión ninguna clase de ambigüedad, ya que su finalidad consiste, esencialmente, en una exacta individualización del acto de autoridad, de acuerdo a la hipótesis jurídica en que se ubique el gobernado en relación con las facultades de la autoridad, por razones de seguridad jurídica.

Contradicción de tesis 94/2000-SS. Entre las sustentadas por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito y el Primer y Cuarto Tribunales Colegiados en Materia Administrativa, ambos del Primer Circuito. 26 de octubre de 2001. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Juan Díaz Romero. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretaria: Lourdes Margarita García Galicia.

Tesis de jurisprudencia 57/2001. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del treinta y uno de octubre de dos mil uno.



 

En otro orden de ideas, el Consejo de Salubridad General, actúa como departamento administrativo autónomo, es un órgano colegiado que depende directamente del presidente de la República, -el que también puede dar normas generales y obligatorias que son reglamentos-, tiene el carácter de autoridad sanitaria, con funciones normativas, consultivas y ejecutivas, como señala el primer artículo de su propio reglamento.

Así también, según lo estipulado en la fracción XVI, base 1 del numeral 73 Constitucional, sus disposiciones serán ineludibles en el país; En este sentido, se entiende claramente que se trata de las disposiciones generales del Consejo, para su aplicación en la población general en todo el territorio nacional, en el sentido para que se coordinen con todas las demás de la Constitución, sin embargo, no podría en el remoto caso suspender los derechos humanos o fundamentales, como señala el artículo 29 de la Constitución, si fuera de este modo, se tendría que cumplir con los requisitos de fondo y forma, señalados en el citado numeral. Esto cumpliendo con los diferentes impedimentos que el Derecho Positivo Mexicano, ha dispuesto ya, como es el caso del criterio que dejó la Tesis de jurisprudencia 2/2012 (9a.). Aprobada por la Primera Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada de ocho de febrero de dos mil doce, que a la letra nos dice:

RESTRICCIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. ELEMENTOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE TOMAR EN CUENTA PARA CONSIDERARLAS VÁLIDAS.

Ningún derecho fundamental es absoluto y en esa medida todos admiten restricciones. Sin embargo, la regulación de dichas restricciones no puede ser arbitraria. Para que las medidas emitidas por el legislador ordinario con el propósito de restringir los derechos fundamentales sean válidas, deben satisfacer al menos los siguientes requisitos: a) ser admisibles dentro del ámbito constitucional, esto es, el legislador ordinario sólo puede restringir o suspender el ejercicio de las garantías individuales con objetivos que puedan enmarcarse dentro de las previsiones de la Carta Magna; b) ser necesarias para asegurar la obtención de los fines que fundamentan la restricción constitucional, es decir, no basta que la restricción sea en términos amplios útil para la obtención de esos objetivos, sino que debe ser la idónea para su realización, lo que significa que el fin buscado por el legislador no se pueda alcanzar razonablemente por otros medios menos restrictivos de derechos fundamentales; y, c) ser proporcional, esto es, la medida legislativa debe respetar una correspondencia entre la importancia del fin buscado por la ley, y los efectos perjudiciales que produce en otros derechos e intereses constitucionales, en el entendido de que la persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida a otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos. Así, el juzgador debe determinar en cada caso si la restricción legislativa a un derecho fundamental es, en primer lugar, admisible dadas las previsiones constitucionales, en segundo lugar, si es el medio necesario para proteger esos fines o intereses constitucionalmente amparados, al no existir opciones menos restrictivas que permitan alcanzarlos; y en tercer lugar, si la distinción legislativa se encuentra dentro de las opciones de tratamiento que pueden considerarse proporcionales. De igual manera, las restricciones deberán estar en consonancia con la ley, incluidas las normas internacionales de derechos humanos, y ser compatibles con la naturaleza de los derechos amparados por la Constitución, en aras de la consecución de los objetivos legítimos perseguidos, y ser estrictamente necesarias para promover el bienestar general en una sociedad democrática.

 

Si ponemos atención en lo resaltado el Consejo de Salubridad General, carece de facultades para poder solicitar alguna “posible” restricción de Derechos Fundamentales o Derechos humanos, por lo que solo como ya se dijo es un “departamento de salud administrativo” que, con la disposición presidencial, fija sus medidas de seguridad, en apego al artículo 29 constitucional.

Para concluir podemos distinguir para tener muy a la mano, en estas épocas de pandemia covid 19, los siguientes términos que debe tener el Consejo de Salubridad General:

  1. Si bien el CSG, es un órgano colegiado que depende del presidente de México, no deje de ser una Entidad Gubernamental sujeta del Derecho Administrativo, para tener una competencia en materia sanitaria, que emana de las diferentes bases, de la fracción XVI del Artículo 73 Constitucional.
  2. Si, el CSG, es la máxima autoridad sanitaria nacional, la Ley General de Salud, les da competencia local a las diferentes personas titulares de las gubernaturas de los estados, y los titulares del ejecutivo de cada uno de los municipios, podrían tener su competencia local en materia sanitaria, siempre y cuando así se señale en el convenio en materia sanitaria entre la Secretaria de Salud y los Gobiernos de los Estados.
  3. Si los presidentes municipales toman medidas sanitarias locales, y de estás posiblemente emanen infracciones y sanciones pecuniarias, la competencia de quien impone las multas, debe revisarse minuciosamente y plasmarse en el acto de molestia, que notifique con todo el debido proceso legal, como cualquier acto del Derecho Administrativo.
  4. Si bien, el CSG o los gobernadores, o los presidentes municipales, pueden imponer medidas sanitarias, estás no pueden ir más allá de lo señalado en el artículo 29 de la Constitución, en el sentido, que las medidas sanitarias impuestas, no pueden en ningún restringir derechos fundamentales, consagrados en la Carta Magna.

 

  1. Preguntas y respuestas sobre la enfermedad por coronavirus (COVID-19), OMS, https://www.who.int/es/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/advice-for-public/q-a-coronaviruses
  2. Fuente oficial INEGI: http://cuentame.inegi.org.mx/territorio/division/default.aspx?tema=T

 

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Gabriel Aranda Z.

Profesional especializado en temas de Seguridad Social, laboral, fiscal en México, se ha desempeñado en diferentes empresas a nivel nacional, actualmente se desarrolla como consultor independiente. En proceso de titulación en Derecho en el Sistema de Enseñanza Abierta de la Universidad Veracruzana. Instructor de capacitación certificado bajo la norma CONOCER.

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